为鼓励和支持国有企业以多种方式盘活利用存量土地，自然资源部联合国务院国资委共同制定下发了《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号）。

一、政策背景

根据《国务院关于2021年度国有资产管理情况的综合报告》，2021年全国国有企业资产总额308.3万亿元、负债总额197.9万亿元、国有资本权益86.9万亿元。土地在国有企业中承担着资源、资产、资本的多重属性，在国有企业资产总额中占据着较大的比重，但由于国有企业自身管理体制与机制、土地存在的一些问题以及政策限制等，国有企业存量土地盘活进展较慢。

二、主要内容及要点

（一）推进国有企业存量土地资产更名和处置

1、规范推进国有企业公司制改制涉及的土地权利人名称变更。

文件明确在不改变土地用途、不涉及企业土地资产账面价值变动，且当前企业为国有全资（需要国有资产监督管理机构核实）的情况下，可凭借土地权属证书、各级国有资产监督管理机构确认的企业名单、国家出资企业产权登记证(表)等材料去地方不动产登记中心申请登记。

央合不动产咨询观点：

国有企业（特别是央企）公司制改制过程中由于各种原因遗留较多土地权证证载使用权人与实际使用人名称不一致（即“证实不符”）的情况，影响国有企业存量土地的盘活及利用。此条政策能够解决上述一部分历史遗留问题，但对于部分非全资的国有企业将无法利用此条政策。

2、加快已改制国有企业原生产经营性划拨土地处置。

文件明确国有企业在改制时，依法采取作价出资(入股)或授权经营方式处置原生产经营性划拨土地的，可依照原改制批准文件，报省级以上自然资源主管部门核准和审批。另外，对于申请以保留划拨或出让、租赁等方式处置的，可直接在地方自然资源局办理用地手续。

央合不动产咨询观点：

国有企业改制时，土地处置需要依据《企业改制土地资产处置审批意见（试行）》规定要求和程序等进行审批，其中经国务院批准改制的企业需要报自然资源部审批。近些年国家和地方对于国有企业改制采取作价出资、特别是授权经营的方式较少，由于目前作价出资土地与出让土地权能基本一致，地方政府对于地方国企的改制多采取作价出资方式。

（二）鼓励国有企业以多种方式盘活利用存量土地

1、支持国有企业优化存量土地利用方式。

文件明确：一是在符合国土空间规划和用途管制的前提下，支持产业项目建设多层工业厂房，合理兼容生产、研发设计、仓储物流等功能；二是原依法取得的工业用地在不改变用途的前提下，因扩大生产、增加产能等改造开发提高容积率的，可不再增收土地价款；三是对于利用存量房产或土地 发展国家支持产业、行业的，可享受在5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策；四是国有企业可按照《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》  (国办发〔2021〕22 号)规定，提高工业用地中行政办公及生活服务设施比例，用于建设宿舍型保障性租赁住房。

央合不动产咨询观点：

1、关于产业项目的用地政策。在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）已进行明确，各地方也陆续出台了产业用地支持政策，具体产业项目可以地方政策要求实施。

2、关于工业用地增容是否补交地价款，文件明确指出是在不改变用途的前提下实施。早在2009年，《国土资源部、监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》（国土资发〔2009〕101号）文件中已经明确“工业用地出让期限内，受让人在符合规划、不改变土地用途的前提下增加容积率的，经核准，不再增收土地价款”。此次文件没有强调“出让”而是提出“依法取得”，这对于国有企业大量的存量划拨用地是个利好，但具体政策还要以地方落地政策为准。

3、关于5年过渡期政策。早在2015年，《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号） （注意:此件已废止）已明确提出5年过渡期政策，各地方政府也陆续出台相关支持政策。对于国有企业而言，此政策的关键是5年后土地如何处置，国有企业很难再继续保留划拨，有偿使用方式是选择出让还是租赁需要地方政府和企业共同决定。

4、关于建设宿舍型保障性租赁住房。2021年，《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》 (国办发〔2021〕22号)，该文件对于保障性租赁住房建设“完善土地支持政策”提出了明确要求。目前，部分企业已经发行保障性租赁住房不动产投资信托基金REITs，对于国有企业利用存量土地建设保障性住房盘活存量土地将是另一个比较好的创新模式。

（三）妥善处理各类涉地历史遗留问题

一是明确用地行为发生在1986年12月31 日之前的，对于权属不清但无权属争议的土地，可依照相关规定进行登记。

二是明确用地行为发生在1987年1月1日至2009年12月31日之间的，在符合用地行为发生时的土地利用总体规划、已征地并补偿到位且无纠纷的前提下，可以依法依规落实处理(处罚)措施后，按照用地行为发生时的法律法规补办土地转用征收手续，通过划拨或协议出让等方式完善土地供应手续。

三是明确对于存在权属争议且一时难以解决的土地，经争议当事人共同指认争议范围后，市、县自然资源主管部门可将争议部分划出，对没有争议的土地先予以确权登记。

央合不动产咨询观点：

1、由于土地历史遗留问题一直是国有企业土地权属难以完善的一个难点，特别是2014年《不动产登记暂行条例》（国务院第656号令）施行后，由于统一登记实施前土地登记、房屋登记分别由国土资源、房屋主管部门负责，因各种原因造成相当数量的历史遗留问题，随着不动产统一登记制度的深入推进而集中爆发。因此，针对上述问题，近些年自然资源部也陆续下发了一些相关文件，包括《国土资源部关于印发

整体来看此部分前两条均为进一步推进解决土地历史遗留问题，延续（国土资发〔2016〕147号）（该文件已失效）的相关政策。

注：《确定土地所有权和使用权的若干规定》是原国家土地管理局1995年结合1989年下发的《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔1989〕国土〔籍〕字第73号）文件实行的基础上制定发布。

2、按照现有的法律法规，存在权属争议的土地无法进行确权，文件对权属争议比较好的剥离不失为一个暂时的解决方式。

（四）建立健全工作协同机制

1、文件要求各地自然资源部门要会同同级国有资产管理机构组织国有企业开展存量土地的数量、权属、分布、利用现状、经营状况等情况的清查统计，加强土地使用绩效的动态监测和评价分析，建立土地资源台账和低效用地数据库，并纳入国土空间规划“一 张图”系统。

央合不动产咨询观点：

土地利用情况清查统计，特别是纳入国土空间规划“一张图”，有利于国家及地方政府掌握存量土地资产情况，能够有效避免土地闲置、低效利用等情况，能够积极推动国有企业主动开展存量土地盘活工作，同时也能积极推动土地权属历史遗留问题处理。对于后续具体实施方案，主要还将以各省市依据文件要求制定具体的实施文件；同时，对于央企的存量土地清查统计工作后续如何处理需要进一步明确。

2、文件还明确要健全工作机制，要求自然资源部和国务院国资委要进行信息互通、资源共享，建立定期协商机制，协调解决国有企业盘活利用存量土地中的重大问题。同时还要求各地方自然资源部门及同级国资委要加强互动，确保政策实效。

央合不动产咨询观点：

自然资源部门与各级国资委工作的机制建立需要经过一段时间的磨合，我们认为未来两个部委之间对于存量土地盘活的重大问题协商解决将是重点，特别是在一些限制政策或冲突政策上。

总结：总体来看，此文件是在国家经济下行及积极推动盘活存量资产的背景下出台的推动存量土地盘活的指导性文件，文件中有以前政策的延续，同时也有所创新和突破。下一步具体政策的落实需要自然资源部和国务院国资委共同积极推动，我们预计各地方政府将会在明年陆续出台更加具有落地性的政策。

央合不动产咨询简介：九汇华纳集团不动产咨询服务业务起步于2011年，随着业务的开展以及央国企需求的多样化，逐步形成由房地产综合服务、研发、市场营销、房地产投融资等成员构建的国资不动产咨询团队。并于2022年正式成立央合不动产咨询实行公司化运作。

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